Pela reserva de vagas no Sistema Eleitoral brasileiro: uma homenagem ao princípio da igualdade

Pela reserva de vagas no Sistema Eleitoral brasileiro: uma homenagem ao princípio da igualdade

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Por: Tycia de Albuquerque Cardoso

 

Resumo:  O ideal de igualdade sofreu modificações em razão das diferentes realidades sociais e econômicas vividas. As mudanças de perspectiva fomentaram reflexões acerca do que refletiria a isonomia entre os cidadãos. Muito se conjecturou até se concluir que a igualdade não se restringe a garantir as mesmas oportunidades aos indivíduos; trata-se de um direito que carece da implementação de políticas que permitam às parcelas da população, que ficaram à margem dos processos históricos, possuam iguais oportunidades. Foi com base neste pensamento que se estruturou a política de cotas no Brasil, entendimento que sugere-se ser transplantado também para o sistema eleitoral pátrio.

PALAVRAS-CHAVE: discriminação positiva; cotas; sistema eleitoral; politicas afirmativas.

1. Introdução

A relação existente entre a política, o Princípio da Igualdade e a representação popular não converge a uma equação das mais proporcionais.

O Brasil é um país assolado por dívidas sociais extensas, reflexo de uma colonização voltada para o enriquecimento da metrópole em detrimento do desenvolvimento nacional.

A herança deixada pelos portugueses remete à exclusão de certas parcelas da população[1], às quais foram deixadas à margem das políticas sociais desde o passado mais remoto da organização pátria por não se adequarem em um padrão fixado como o ideal de gênero, cor, raça, religião, arquétipo físico e condição financeira.

Fato é que ainda hoje há resquícios de tal legado, seja no mercado de trabalho, sejam nas universidades, seja na política –, desse modo, embora a isonomia tenha sido consagrada como valor primaz pela Constituição Federal de 1988, a igualdade de oportunidades não necessariamente se refletiu em equidade nas condições de acesso entre todos nos referidos espaços.

Daí que, verificada a perpetuação das distorções existentes, passaram a ser implementadas uma série de medidas com a finalidade de alcançar a igualdade material entre os indivíduos, dentre elas, a mais famosa: a instituição de cotas em universidades e no serviço público.

A política, por outro lado, ainda caminha a passos tímidos no que diz respeito às ações afirmativas. Embora já se possa notar alguns avanços neste ambiente, concernente à inserção de algumas garantias de espaço à mulher, as medidas adotadas mostram-se ineficazes para alcançar o desígnio a que se destinam –, eleição de candidatas.

Dessa forma, a alternativa escolhida para resolver o problema descrito consiste em transladar as noções de reserva de vagas já incutidas em outros setores a fim de se garantir a representatividade de diferentes grupos – e não apenas às mulheres –, como atualmente se propõe.

Para tanto, este trabalho se inicia a partir de um exame clínico sobre o Princípio da Igualdade, seu conceito, vertentes, surgimento histórico, proteção constitucional, bem como, a difusão e aplicabilidade da Teoria da Discriminação Positiva no Brasil.

Devidamente destrinchados estes tópicos introdutórios, passar-se-à a uma breve locução sobre a estrutura do sistema eleitoral pátrio, a fixação de cotas de gênero nas candidaturas e a Proposta de Emenda à Constituição n. 134 de 2015.

Finalmente, com base nas acepções delineadas é que se pretende demonstrar que a melhor maneira de se contemplar o Princípio da Igualdade no seio eleitoral é através da inserção da reserva de vagas nos cargos do Poder Legislativo elegidos pelo sistema proporcional: ação afirmativa hábil a corrigir as incoerências de representatividade do Estado Brasileiro.

2. Princípio da igualdade: conceito[2] e vertente

Em linhas gerais, pode-se definir o direito à igualdade como aquele “que todos têm de ser tratados igualmente na medida em que se igualem e desigualmente na medida em que se desigualem, quer perante a ordem jurídica […], quer perante a oportunidade de acesso aos bens da vida […]”, conforme coloca Dirley da Cunha Júnior (2016, p. 676).

Tal conceito, pois, abarca a concepção de que no seio do princípio[3] supramencionado, a igualdade se coloca, ao mesmo tempo, enquanto um método de discrímen e como uma forma de equiparação das pessoas.

Conquanto exista particularidades referentes às características pessoais, econômicas e sociais que permeiam a vida de cada indivíduo, somente aqueles que figurem em situações semelhantes poderão ser tratados de forma análoga; os outros, por possuírem traços distintivos próprios, merecerão, assim, outra espécie de tratamento jurídico.

É o que, em outras palavras, consigna Robert Alexy (2015, ps. 396-397):

O dever de igualdade na criação do direito exige que todos sejam tratados de forma igual pelo legislador. Mas o que isso significa? É fácil identificar o que isso não pode significar. Esse dever não pode significar nem que o legislador tenha que inserir todos nas mesmas posições jurídicas, nem que ele tenha a responsabilidade de que todos tenham as mesmas características naturais e se encontrem nas mesmas condições fáticas. […] A igualdade de todos em relação a todas as posições jurídicas não produziria apenas normas incompatíveis com sua finalidade, sem sentido e injustas; ela também eliminaria as condições para o exercício de competências.

Ademais, importa ressaltar que a garantia da igualdade é de dupla incidência, ou seja, sua aplicabilidade abrange duas acepções diversas –, uma formal[4] e outra material, as quais compreendem, respectivamente: a igualdade ante a lei e “a igualdade real e efetiva de todos perante os bens da vida” (SILVA; 2003, p. 36).

3. Breves notas históricas acerca do princípio da igualdade

Devidamente feitos os esclarecimentos conceituais sobre a igualdade, faz-se premente tecer algumas notas acerca do seu surgimento e evolução, como também, o seu alcance com o passar dos tempos.

Longe de tentar esgotar todo o escorço histórico concernente à evolução dos preceitos relativos à isonomia, um resumo linear sobre o assunto é imperativo para permitir a melhor compreensão do mote proposto neste artigo.

É cediço que desde a Grécia antiga as reflexões relativas à igualdade ocupavam os pensamentos dos mais eruditos, sendo de autoria de Aristóteles um dos ensinamentos mais primordiais a respeito de tal prerrogativa.

Com efeito, pregava o mencionado filósofo grego que a abrangência da igualdade só seria alcançada quando a sociedade passasse a “tratar igualmente os iguais, e desigualmente os desiguais na medida de suas desigualdades”[5].

A ideia clássica ficou adormecida durante muitos séculos, só vindo a reconquistar espaço nas discussões dos pensadores durante da Revolução Francesa de 1789, “que findou com o modelo monárquico absolutista de Estado, sendo que com ele surgiram também muitos dos direitos fundamentais de primeira dimensão” (OLIVEIRA e ANDRADE, 2015, p. 02).

A retomada dos questionamentos relativos à igualdade, no entanto, resumiu-se à mera adoção de importância formal ao tema naquele momento histórico –, o povo buscava, primordialmente, a abstenção estatal, muito por isso, o maior clamor era, tão-somente, concretizar os direitos de liberdade.

A primeira geração, surgida no final do século XVII, inaugura-se com o florescimento dos direitos e garantias individuais clássicos, os quais encontravam na limitação do poder estatal seu embasamento. Nessa fase, prestigiavam-se as cognominadas prestações negativas, as quais geravam um dever de não fazer por parte do Estado, com vistas à preservação do direito à vida, à liberdade de locomoção, à expressão, à religião, à associação etc. (BULOS, 2014, p. 528).

Transcrever o direito de igualdade na lei, porém, não assegurou aos cidadãos a efetividade de tal garantia. Em suma, o Estado passou a atender os mandamentos impostos pelos direitos de liberdade, que lhe careciam um non facere, mas a igualdade, que precisa de uma atuação positiva, restou desamparada na nova ordem.

Os reflexos deste arranjo, entretanto, só eclodiram muitos anos depois, com o aparecimento dos direitos fundamentais de segunda dimensão[6].

O desprezo para com as questões sociais, bem como o tratamento injustificado de certos setores da população de maneira disforme ensejou o surgimento de “novas reinvindicações, impondo ao Estado um papel ativo na realização da justiça social”, como descrevem Gilmar Mendes e Paulo Branco (2017, p. 135):

O princípio da igualdade de fato (material) ganha realce nessa segunda geração dos direitos fundamentais, a ser entendido por direitos a prestação e pelo reconhecimento de liberdades sociais – como a de sindicalização e o direito de greve.

[…]

Os direitos de segunda geração são chamados de direitos sociais, não porque sejam direitos de coletividades, mas por se ligarem a reinvindicações de justiça social –, na maior parte dos casos, esses direitos têm por titulares indivíduos singularizados.

Foi nesta conjuntura, destarte, que o Princípio da Igualdade material começou a ganhar força e a se consolidar no mundo contemporâneo.

4          O Princípio da Igualdade na Constituição Federal de 1988

A percepção relativa à imperatividade de se proteger a igualdade foi, indiscutivelmente, um dos mandatórios que norteou a estruturação normativa da Constituição Federal de 1988[7].

É por este motivo que o texto constitucional, em seu art. 3o, IV, já elenca como um dos objetivos primordiais da República Federativa do Brasil “promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação”.

Por outro lado, o art. 5o, caput, também da Carta Magna de 1988, traz um reforço de tal ideia, impondo como garantia inafastável a igualdade de todos perante a lei, in verbis:

Art. 5º, CRFB/88. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

Os referidos preceitos trazem consigo, pois, a noção de priorização do direito à igualdade no corpo fundamental –, aspecto que, aliás, robusteceu a incidência de tal prerrogativa do indivíduo em inúmeras outras oportunidades do corpo da Lei Maior[8].

Fato é que a referida garantia está arraigada em diversas passagens do texto constitucional, o que demonstra, por parte do constituinte, a ciência de que a isonomia, para ser alcançada, precisa estar destacada da forma mais ampla possível[9].

No entanto, mais uma vez, o simples assentamento do prisma da igualdade no corpo normativo não foi suficiente para flagelar as profundas heterogeneidades que estão arraigadas na comunidade brasileira desde a colonização portuguesa.

Como visto no tópico precedente, a igualdade formal pura – por limitar-se à transcrição do direito vindicado –, é imprestável a corrigir distorções sociais porventura existentes[10], sejam elas econômicas, sociais, físicas, religiosas, de sexo ou etnia, ainda que possua, inegavelmente, um caráter simbólico importante.

5. Discriminação positiva e ações afirmativas no Brasil

A efetivação do Princípio da Isonomia impõe a existência de diferenças nos tratamentos entre os indivíduos que não comunguem da mesma situação de fato, consoante explanado.

Dessa maneira passa, então, o Estado, a ter autorização para adotar ações disformes entre as pessoas, desde que haja plausibilidade para tanto. É o que, em outros termos, leciona Fernanda Duarte da Silva (2003, ps. 80-83):

Percebe-se, pois, que a igualdade não determina um tratamento necessariamente idêntico quando há elementos diferenciadores essenciais que viriam a autorizar uma suposta discriminação. Daí, em sequência, para se aferir a igualdade no tratamento faz-se necessário distinguir: quem são os iguais e quem são os desiguais.

[…]

Portanto, a doutrina vem reconhecendo que o princípio da isonomia traz a autorização para que o Estado erija tratamento desigual, desde que o faça justificadamente.

Ou seja, a diretriz da igualdade fixada em um texto, dependerá, em certos casos, de fomento para tornar-se eficaz.

Foi inspirada nesta perspectiva que surgiu a teoria de discriminação positiva dos direitos fundamentais nos Estados Unidos[11], a qual trouxe consigo a ideia da necessidade de implementação de um tratamento diferenciado entre as pessoas que vivam em situação de desigualdade sistêmica e incorrigível apenas com o assentamento da garantia de igualdade no bojo da lei.

Sendo certa a existência de histórica discriminação perpretada contra minorias raciais e determinadas categorias de indivíduos, como é o caso das pessoas com deficiência, convergiu-se para a adoção de ações afirmativas. […] Ações afirmativas, políticas afirmativas, ou ainda, discriminação positiva, traduzem-se na adoção de normas jurídicas que preveem tratamento distinto para determinados indivíduos ou categorias de pessoas, com o objetivo de garantir-lhes igualdade material em relação aos outros membros da coletividade. (SILVA NETO; 2011, p. 612)

Giesel dos Santos (2014), acerca do assunto, ressalta que boa parte dos estudiosos costuma a equiparar as noções de discriminação positiva e ação afirmativa, mas enfatiza que a primeira remonta à uma “criação de prerrogativas de ajuste na coletividade”, enquanto a segunda seria “preconizada por medidas de apoio a grupos desfavorecidos, mas de maneira não tão cogente quanto a discriminação positiva”:

Grande parte da doutrina jurídica que lida com a discriminação positiva costuma igualar este instituto ao da ação afirmativa, o que parece ser um consenso no meio científico. Entretanto, na discriminação positiva se verifica uma imposição legal mais explícita, de natureza vinculante, o que frequentemente é motivado por situações que em muito extrapolaram um mero olvido estatal na manutenção dos direitos fundamentais, intervenção que, se não for feita, poderá gerar consequências sociais ainda mais perniciosas […] A ação afirmativa também preconiza medidas de apoio a grupos desfavorecidos, mas de maneira não tão cogente quanto a discriminação positiva […].

Nesse esteio, Sidney Madruga (2005, p. 62), explica a discriminação positiva como uma espécie de programa dirigido a uma “determinada parcela da população excluída socialmente” e que visa “corrigir ou, ao menos, minimizar as distorções ocorridas no passado”[12].

Já Gislene Vaz (2008) traça como bússola das ações afirmativas sua caracterização enquanto espécie de política pública, uma vez que “estão vinculadas à legalização de mecanismos que consigam interferir na sociedade fazendo com que os excluídos tenham acesso ao âmbito social, político e econômico”.

De um modo ou de outro, qualquer que seja a nomenclatura adotada, tem-se que “essa igualdade de chances na forma de inclusão social, viria a propiciar o combate às distorções econômicas e sociais verificadas ao longo do tempo e relacionadas, por exemplo, ao direito de educação, ao emprego e ao salário”, como salienta Madruga (2005, p. 72) –, e complementa (2005, p. 75):

A discriminação positiva acaba por propiciar, ainda que de forma gradual, não só uma maior convivência com a diversidade, sobretudo com a diversidade racial, mas também uma espécie de ruptura com o meio social dominante, no que diz respeito à prevalência de certos estigmas arraigados culturalmente no imaginário coletivo, ao contrapor-se a inúmeras ideias preconcebidas baseadas em falsas generalizações […], como, por exemplo: o negro é burro; o índio é indolente e preguiçoso; a mulher é incapaz; o judeu é avarento e etc…

Vale explicitar que dentre as ações de política afirmativa existentes[13], a instituição de cotas é a que está mais em voga hoje Brasil, sendo sua conformidade com a Constituição de 1988 amplamente reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal, que, em mais de uma oportunidade já foi instado a se manifestar sobre sua constitucionalidade.

A título meramente exemplificativo, os arestos abaixo colacionados, cujos julgamentos foram realizados pelo STF, confirmam que a reserva de vagas é um meio adequado de se prestigiar o Princípio da Igualdade:

ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ATOS QUE INSTITUÍRAM SISTEMA DE RESERVA DE VAGAS COM BASE EM CRITÉRIO ÉTNICO-RACIAL (COTAS) NO PROCESSO DE SELEÇÃO PARA INGRESSO EM INSTITUIÇÃO PÚBLICA DE ENSINO SUPERIOR. ALEGADA OFENSA AOS ARTS. 1º, III, 3º, IV, 4º, VIII, 5º, I, II XXXIII, XLI, LIV, 37, 205, 206, I, 207, 208, V, TODOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. I. Não contraria – ao contrário, prestigia o princípio da igualdade material, previsto no caput do art. 5º da Carta da Republica, a possibilidade de o Estado lançar mão seja de políticas de cunho universalista, que abrangem um número indeterminados de indivíduos, mediante ações de natureza estrutural, seja de ações afirmativas, que atingem grupos sociais determinados, de maneira pontual, atribuindo a estes certas vantagens, por um tempo limitado, de modo a permitir-lhes a superação de desigualdades decorrentes de situações históricas particulares. II. O modelo constitucional brasileiro incorporou diversos mecanismos institucionais para corrigir as distorções resultantes de uma aplicação puramente formal do princípio da igualdade. III. Esta Corte, em diversos precedentes, assentou a constitucionalidade das políticas de ação afirmativa. IV. Medidas que buscam reverter, no âmbito universitário, o quadro histórico de desigualdade que caracteriza as relações étnico-raciais e sociais em nosso País, não podem ser examinadas apenas sob a ótica de sua compatibilidade com determinados preceitos constitucionais, isoladamente considerados, ou a partir da eventual vantagem de certos critérios sobre outros, devendo, ao revés, ser analisadas à luz do arcabouço principiológico sobre o qual se assenta o próprio Estado brasileiro. V – Metodologia de seleção diferenciada pode perfeitamente levar em consideração critérios étnico-raciais ou socioeconômicos, de modo a assegurar que a comunidade acadêmica e a própria sociedade sejam beneficiadas pelo pluralismo de ideias, de resto, um dos fundamentos do Estado brasileiro, conforme dispõe o art. 1º, V, da Constituição. VI – Justiça social, hoje, mais do que simplesmente redistribuir riquezas criadas pelo esforço coletivo, significa distinguir, reconhecer e incorporar à sociedade mais ampla valores culturais diversificados, muitas vezes considerados inferiores àqueles reputados dominantes. VII. No entanto, as políticas de ação afirmativa fundadas na discriminação reversa apenas são legítimas se a sua manutenção estiver condicionada à persistência, no tempo, do quadro de exclusão social que lhes deu origem. Caso contrário, tais políticas poderiam converter-se benesses permanentes, instituídas em prol de determinado grupo social, mas em detrimento da coletividade como um todo, situação, é escusado dizer, incompatível com o espírito de qualquer Constituição que se pretenda democrática, devendo, outrossim, respeitar a proporcionalidade entre os meios empregados e os fins perseguidos. VIII. Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada improcedente. (STF – ADPF: 186 DF, Relator: Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Data de Julgamento: 26/04/2012, Tribunal Pleno, Data de Publicação: ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-205 DIVULG 17-10-2014 PUBLIC 20-10-2014). (grifos nossos).

Direito Constitucional. Ação Direta de Constitucionalidade. Reserva de vagas para negros em concursos públicos. Constitucionalidade da Lei n° 12.990/2014. Procedência do pedido. 1. É constitucional a Lei n° 12.990/2014, que reserva a pessoas negras 20% das vagas oferecidas nos concursos públicos para provimento de cargos efetivos e empregos públicos no âmbito da administração pública federal direta e indireta, por três fundamentos. 1.1. Em primeiro lugar, a desequiparação promovida pela política de ação afirmativa em questão está em consonância com o princípio da isonomia. Ela se funda na necessidade de superar o racismo estrutural e institucional ainda existente na sociedade brasileira, e garantir a igualdade material entre os cidadãos, por meio da distribuição mais equitativa de bens sociais e da promoção do reconhecimento da população afrodescendente. 1.2. Em segundo lugar, não há violação aos princípios do concurso público e da eficiência. A reserva de vagas para negros não os isenta da aprovação no concurso público. Como qualquer outro candidato, o beneficiário da política deve alcançar a nota necessária para que seja considerado apto a exercer, de forma adequada e eficiente, o cargo em questão. Além disso, a incorporação do fator “raça” como critério de seleção, ao invés de afetar o princípio da eficiência, contribui para sua realização em maior extensão, criando uma “burocracia representativa”, capaz de garantir que os pontos de vista e interesses de toda a população sejam considerados na tomada de decisões estatais. 1.3. Em terceiro lugar, a medida observa o princípio da proporcionalidade em sua tríplice dimensão. A existência de uma política de cotas para o acesso de negros à educação superior não torna a reserva de vagas nos quadros da administração pública desnecessária ou desproporcional em sentido estrito. Isso porque: (i) nem todos os cargos e empregos públicos exigem curso superior; (ii) ainda quando haja essa exigência, os beneficiários da ação afirmativa no serviço público podem não ter sido beneficiários das cotas nas universidades públicas; e (iii) mesmo que o concorrente tenha ingressado em curso de ensino superior por meio de cotas, há outros fatores que impedem os negros de competir em pé de igualdade nos concursos públicos, justificando a política de ação afirmativa instituída pela Lei n° 12.990/2014. 2. Ademais, a fim de garantir a efetividade da política em questão, também é constitucional a instituição de mecanismos para evitar fraudes pelos candidatos. É legítima a utilização, além da autodeclaração, de critérios subsidiários de heteroidentificação (e.g., a exigência de autodeclaração presencial perante a comissão do concurso), desde que respeitada a dignidade da pessoa humana e garantidos o contraditório e a ampla defesa. 3. Por fim, a administração pública deve atentar para os seguintes parâmetros: (i) os percentuais de reserva de vaga devem valer para todas as fases dos concursos; (ii) a reserva deve ser aplicada em todas as vagas oferecidas no concurso público (não apenas no edital de abertura); (iii) os concursos não podem fracionar as vagas de acordo com a especialização exigida para burlar a política de ação afirmativa, que só se aplica em concursos com mais de duas vagas; e (iv) a ordem classificatória obtida a partir da aplicação dos critérios de alternância e proporcionalidade na nomeação dos candidatos aprovados deve produzir efeitos durante toda a carreira funcional do beneficiário da reserva de vagas. 4. Procedência do pedido, para fins de declarar a integral constitucionalidade da Lei n° 12.990/2014. Tese de julgamento: “É constitucional a reserva de 20% das vagas oferecidas nos concursos.

(ADC 41, Relator(a):  Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 08/06/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-180 DIVULG 16-08-2017 PUBLIC 17-08-2017)

(grifos nossos)

6. Distorções do Sistema Eleitoral brasileiro e a necessidade de implementação de cotas para alguns segmentos da população

Estabelecidas as premissas básicas acerca do Princípio da Igualdade e os instrumentos pensados para sua concretização, é preciso transportar os elementos abordados para a realidade eleitoral brasileira.

De início, é imperativo realçar que o sistema eleitoral pátrio adota duas formas de escolha de candidatos, uma majoritária e outra proporcional[14].

A primeira espécie – dita majoritária – é aquela em que “o candidato que receber a maioria – absoluta ou relativa – dos votos válidos é considerado vencedor do certame” (GOMES; 2011, p. 106), sendo aplicável para a eleição de Prefeitos, Governadores, Senadores e Presidente.

Já a modalidade proporcional, a seu turno, considerará como eleitos “aqueles que forem os mais votados de cada partido ou coligação, dentro da cota obtida pelo Partido ou pela Coligação” (CASTRO; 2010, p. 04), sendo o modelo empregado nas disputas de Vereadores, Deputados Distritais, Estaduais e Federais.

Não é novidade que uma das vertentes da política afirmativa no âmbito eleitoral foi a introdução, pela Lei n. 12.034 de 2009, de cotas no percentual mínimo de trinta por cento nas candidaturas para um dos sexos nos cargos eletivos do Poder Legislativo[15]:

Art. 10, § 3°, Lei n. 9.504/97.  Do número de vagas resultante das regras previstas neste artigo, cada partido ou coligação preencherá o mínimo de 30% (trinta por cento) e o máximo de 70% (setenta por cento) para candidaturas de cada sexo.

Ocorre que tal taxa é destinada, na prática, às concorrentes do sexo feminino, notadamente porque, embora o número de mulheres eleitoras no Brasil seja bem superior ao de homens –, como demonstra o levantamento de dados efetuado pelo Tribunal Superior Eleitoral em 2014 (gráfico abaixo colacionado – eleitorado distribuição por gênero), a quantidade de candidatas que concorrem aos cargos públicos ainda é muito baixa, próxima da alíquota mínima fixada em lei (tabela abaixo colacionada – quantidade de candidatos por sexo e cargo).

 

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[17]

Noutro viés, dois dispositivos da Lei n. 9.096/95 também se prestam a dar cumprimento à inserção da mulher no âmbito dos cargos eletivos, são eles:

Art. 44, Lei n. 9.096/95. Os recursos oriundos do Fundo Partidário serão aplicados:

V – na criação e manutenção de programas de promoção e difusão da participação política das mulheres, criados e mantidos pela secretaria da mulher do respectivo partido político ou, inexistindo a secretaria, pelo instituto ou fundação de pesquisa e de doutrinação e educação política de que trata o inciso IV, conforme percentual que será fixado pelo órgão nacional de direção partidária, observado o mínimo de 5% (cinco por cento) do total;

Art. 45, Lei n. 9.096/95. A propaganda partidária gratuita, gravada ou ao vivo, efetuada mediante transmissão por rádio e televisão será realizada entre as dezenove horas e trinta minutos e as vinte e duas horas para, com exclusividade:

IV – promover e difundir a participação política feminina, dedicando às mulheres o tempo que será fixado pelo órgão nacional de direção partidária, observado o mínimo de 10% (dez por cento) do programa e das inserções a que se refere o art. 49.

Entretanto, mais uma vez, a acurácia das medidas não se consolidou na prática, de acordo com Jane Maschio (2015), que destrincha o fato de que “a participação da mulher na esfera política, ocupando postos de comando, tanto no Legislativo como no Executivo, de forma a se inserir na tomada de decisões do País, não tem acompanhado, na mesma proporção, outras conquistas femininas”.

Não se questiona que o objetivo das normas ora transcritas – buscar a igualdade entre os gêneros na política – seja positivo; o que se coloca no momento é a efetividade das referidas disposições legais, ou seja, se houve ou não, de fato, ganho de espaço pela mulher na política brasileira.

A resposta à indagação, com base nos dados trazidos à baila pelo TSE, é e só pode ser negativa.

Com efeito, a simples existência de uma imposição de cotas nas candidaturas, distribuição de recursos e tempo em propagandas não é suficiente para garantir um lugar, de fato, à mulher na política, como demonstra um levantamento realizado pela empresa Insper Avarte em parceria com a Fundação Getúlio Vargas sobre as eleições realizadas nos anos de 2000, 2004, 2008 e 2012, publicado pela Folha de São Paulo no dia 26 de setembro de 2017[18].

As informações obtidas são reveladoras, uma vez que comprovam que “a reserva para candidatas não se traduziu na proporção de eleitas”, nos dizeres de Ana Estela de Sousa Pinto e Carolina Linhares (2017).

Depreende-se que se o direcionismo afirmativo tem sido insuficiente para atingir seu desígnio de pluralizar a participação política pelo gênero feminino, só restam ao legislador duas opções: a primeira, eliminá-la; e, a segunda, modificá-la.

Logo de início, resta patente que a exclusão não está em pauta, pois, se o propósito de sua implementação ainda não foi alcançado, a situação da mulher no âmbito político se tornaria ainda mais frágil com a supressão do dispositivo supracitado.

Não. O que se precisa é mudar a forma como a norma foi pensada a fim de se resguardar às mulheres um percentual de cadeiras nas Câmaras e Assembleias[19], em outras palavras, lhes assegurar um mínimo de representatividade eleitoral.

Aliás, é de bom alvitre informar que está em tramitação na Câmara dos Deputados a Proposta de Emenda à Constituição n. 134/2015, a qual tem por objetivo acrescentar o “art. 101 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias para reservar vagas para cada gênero na Câmara dos Deputados, nas Assembleias Legislativas, na Câmara Legislativa do Distrito Federal e nas Câmaras Municipais […]”[20].

Mas, destinar um número de vagas apenas às mulheres ainda é pouco diante das inúmeras outras distorções existentes na sociedade brasileira atual.

É preciso mais –, faz-se premente garantir que outros setores da população que reconhecidamente encontrem-se às margens das políticas públicas em razão de uma manifesta dívida histórica também tenham sua vez de influir na tomada de decisões do país.

Logo, a mudança que se faz cogente precisa abarcar, além das mulheres, também os negros, deficientes físicos e quilombolas[21].

Sendo assim, propõe-se, então, a aprovação de dois novos dispositivos no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias[22] com uma redação mais extensa (que a da PEC n. 134/2015) e adequada à realidade ora vivida no Brasil que aquele atualmente se encontra em tramitação no Congresso Nacional[23].

Assim, as novas regras, ora sugeridas, teriam, portanto, o seguinte teor:

Art. 101, ADCT. É assegurado a cada gênero, masculino e feminino, percentual mínimo de 20% (vinte por cento) de representação nas cadeiras da Câmara dos Deputados, das Assembleias Legislativas, da Câmara Legislativa do Distrito Federal e das Câmaras Municipais pelas próximas cinco legislaturas.

  • 1° Caso o percentual mínimo de que trata o caput não seja atingido por determinado gênero, as vagas necessárias serão preenchidas pelos candidatos desse gênero com a maior votação nominal individual dentre os partidos que atingiram o quociente eleitoral.
  • 2° A operacionalização da regra prevista no § 1° dar-se-á, a cada vaga, dentro de cada partido, com a substituição do último candidato do gênero que atingiu o percentual mínimo previsto no caput pelo candidato mais votado do gênero que não atingiu o referido percentual.
  • 3° Serão considerados suplentes os candidatos não eleitos do mesmo gênero dentro da mesma legenda, obedecida a ordem decrescente de votação nominal.
  • 4° Finda a última legislatura prevista no caput deste artigo, caso ainda não se tenha consolidado a representação adequada do gênero dentro de qualquer das Casas Legislativas, pode ser a referida norma estendida por igual período – sucessivas vezes – até que seu objetivo seja atingido.

 

Art. 102, ADCT. É assegurada a reserva de 21% (vinte e um por cento) dos cargos eletivos a serem disputados na Câmara dos Deputados, das Assembleias Legislativas, da Câmara Legislativa do Distrito Federal e das Câmaras Municipais a candidatos negros, deficientes físicos e quilombolas pelas próximas cinco legislaturas.

  • 1° O percentual de vagas previsto no caput deste artigo, sempre que possível, deve ser dividido, equitativamente entre candidatos negros, deficientes físicos e quilombolas.
  • 2° Na hipótese de a divisão exata de vagas entre os grupos referidos no caput deste artigo contemplar um número superior a três e não múltiplo deste algarismo, eventuais cadeiras excedentes serão preenchidas por candidatos negros, deficientes físicos e quilombolas com a maior votação nominal individual, desde que concorram por meio de cotas, dentre os partidos que atingiram o quociente eleitoral.
  • 3° Na eventualidade de o percentual de vagas reservadas a candidatos negros, deficientes físicos e quilombolas resultar em um número de cadeiras igual a dois inteiros, serão considerados eleitos os dois candidatos mais bem votados, desde que concorram por meio de cotas, dentre os partidos que atingiram o quociente eleitoral.
  • 4° Na hipótese de a divisão exata de vagas reservadas a candidatos negros, deficientes físicos e quilombolas incidir um número fracionário igual ou inferior a um, a cadeira será preenchida pelo candidato mais votado entre todos com a maior votação nominal individual dentre os partidos que atingiram o quociente eleitoral, desde que concorra por meio de cotas.
  • 5° Na hipótese do § 2° deste artigo, as vagas excedentes deverão ser preenchidas, sempre que possível, por candidatos de grupos diferentes e de modo alternado.
  • 6° Ocorrida a situação descrita no § 3° deste artigo, as vagas existentes deverão ser preenchidas, sempre que possível, por candidatos de grupos diferentes e de modo alternado.
  • 7° Caso o percentual mínimo de vagas de que trata o caput deste artigo não seja atingido por representantes destes segmentos da sociedade, as cadeiras remanescentes se destinarão aos concorrentes cujo gênero seja o de menor representatividade na respectiva Casa Legislativa.
  • 8° A operacionalização da regra prevista no caput dar-se-á, a cada vaga, dentro de cada partido, com a substituição do último candidato do grupo que atingiu o percentual mínimo previsto no caput pelo candidato mais votado do mesmo grupo que não atingiu o referido percentual, sempre que possível.
  • 9° Serão considerados suplentes os candidatos não eleitos do mesmo grupo dentro da mesma legenda, obedecida a ordem decrescente de votação nominal.
  • 10 Não existindo suplentes dentro do mesmo grupo em razão da pouca quantidade de candidaturas, considerar-se-ão como substitutos dos titulares os concorrentes de outros grupos que também concorram ao pleito por meio da reserva de vagas ou, caso não haja mais nenhum, àqueles cujo gênero seja o de menor representatividade na respectiva Casa Legislativa.
  • 11 Finda a última legislatura prevista no caput deste artigo, caso ainda não se tenha consolidado a representação adequada de qualquer dos grupos sociais mencionados no caput dentro de qualquer das Casas Legislativas, pode ser a referida norma estendida por igual período – sucessivas vezes – até que seu objetivo seja atingido.

 

7. Conclusão

Conforme versado, o Princípio da Igualdade não se consolida com a simples prescrição de garantias idênticas a diferentes esferas da comunidade em um corpo normativo, uma vez que a mera indicação de igualdade formal não é eficaz aos desígnios a que se destina.

Nesse sentido, os operadores do Direito construíram o entendimento de que a concreção da isonomia depende da adoção de atos que visem implementar condições efetivas de acesso e permanência de indivíduos excluídos historicamente do processo de democratização nos mais diversos setores da sociedade, como a educação, o mercado de trabalho e a política, por exemplo.

Com efeito, as medidas de promoção da igualdade substancial devem ser permeadas por práticas que, embora aparentem ser por demasiado injustas aos demais cidadãos, tenham por escopo reparar uma dívida social que não foi suplantada com o passar dos anos.

No Brasil, como visto, apesar de a Magna Carta de 1988 ter trazido em seu texto diversas passagens que contemplam o Princípio da Igualdade entre os sujeitos, a realidade vivida por alguns grupos, tais como as mulheres, os negros e os deficientes, revelou a necessidade de se impulsionar algumas das regras elencadas no texto constitucional através de ações afirmativas.

Fato é que ações afirmativas mencionadas tiveram como bússola principal a introdução de reserva de vagas para certos candidatos na educação e no mercado de trabalho.

Na política, por outro lado, foram feitos pequenos avanços na legislação com o intuito de aumentar a representatividade feminina através da instituição de um percentual mínimo de candidaturas e destinação de recursos do fundo partidário e tempo de propaganda à mulher.

Como já dito, não se nega a importância das aludidas medidas, no entanto, é certo que o objetivo para o qual os preceitos em questão foram pensados está longe de ser atingido.

Pior, além da ineficácia, uma vez que o cenário político ainda é majoritariamente dominado por homens, não é possível considerar que apenas a igualdade entre gêneros mereça guarida em um país marcado por tantas diversidades físicas, culturais e étnicas.

Nessa linha de intelecção, defende-se que outros setores da população, como os deficientes físicos, os negros e os quilombolas, por exemplo, também mereçam ser alvo de programas que alavanquem sua inclusão no processo político brasileiro, não exclusivamente enquanto eleitores, mas, sobretudo, como candidatos eleitos.

Sendo assim, a inserção de dispositivos no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias voltados à discriminação positiva entre pessoas por meio da instituição de cotas no Poder Legislativo às mulheres, negros, deficientes e quilombolas revela-se um meio hábil a abreviar as profundas desigualdades existentes na representação política da sociedade brasileira.

____________________

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_______.  Projeto de Lei do Senado n. 27 de 2015. Altera a redação dos arts. 10 e 44 da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, e dos arts. 44 e 45 da Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995, para garantir o preenchimento por parte dos partidos de cinquenta por cento das vagas nas eleições proporcionais para candidatos de cada sexo, estabelecer reserva de tempo de propaganda eleitoral no rádio e na televisão para candidaturas de mulheres, elevar o percentual do Fundo Partidário destinado à manutenção de programas de promoção e difusão da participação política das mulheres, bem como o percentual do tempo de propaganda partidária gratuita destinada a promover e difundir a participação política feminina. Senado Federal. Acesso em: < https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/119685 >. Acesso em: 31 out 2017.

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Notas: 

[1] Mulheres, negros, quilombolas, deficientes…

[2] Atribuir um conceito ao Princípio da Igualdade neste artigo, sem se debruçar em maiores discussões a respeito,  possui o intuito, apenas, de lançar bases suficientes para a discussão do cerne do trabalho: a ampliação da política de cotas no sistema eleitoral.

[3] Para todos os efeitos, este artigo adota como conceito de princípios aquele proposto por Robert Alexy (2015, p. 90) em que ele diferencia tal norma das regras por considera-las mandados de otimização: “o ponto decisivo da distinção entre regras e princípios é que princípios são normas que ordenam que algo seja realizado na maior medida possível dentro das possibilidades jurídicas e fáticas existentes. Princípios são, por conseguinte, mandamentos de otimização que são caracterizados por poderem ser satisfeitos em graus variados e pelo fato de que a medida devida de sua satisfação não depende somente das possibilidades fáticas, mas também das possibilidades jurídicas˜.

[4] “A igualdade jurídica formal é a igualdade diante da lei… Ela pede a realização, sem exceção, do direito existente, sem consideração da pessoa, cada um é, em forma igual, obrigado e autorizado pelas normalizações do direito” (HESSE; 1998, p. 330).

[5] Trata-se de uma lição que inspirou toda a doutrina que se debruçou sobre o assunto. Aliás, é possível ver que o conceito dado à Igualdade por Dirley da Cunha Júnior – devidamente transcrito no tópico anterior – é uma derivação do ensinamento do referido filósofo grego.

[6] De acordo com George Marmelstein (2014, p. 48) a diferença entre os direitos de primeira e segunda dimensão reside na sua finalidade –, os primeiros destinavam-se à limitação do poder estatal, enquanto os segundos, à imposição de diretrizes de atuação do governante: “os direitos de primeira geração tinham como finalidade, sobretudo, possibilitar a limitação do poder estatal e permitir a participação do povo nos negócios públicos. Já os direitos de segunda geração possuem um objetivo diferente. Eles impõem diretrizes, deveres e tarefas a serem realizadas pelo Estado, no intuito de possibilitar aos seres humanos melhor qualidade de vida e um nível razoável de dignidade […].”

[7] Alexandre de Moraes (2014, p. 35) delineia a respeito da inclusão do Princípio da Igualdade no corpo da Constituição de 1988 que: “o princípio da igualdade consagrado pela Constituição opera em dois planos distintos. De uma parte, frente ao legislador ou ao próprio Executivo, na edição, respectivamente, de leis, atos normativos e medidas provisórias, impedindo que possam criar tratamentos abusivamente diferenciados a pessoas que encontram-se em situações idênticas. Em outro plano, na obrigatoriedade ao intérprete, basicamente a autoridade pública, de aplicar a lei e atos normativos de forma igualitária, sem estabelecimento de diferenciações em razão de sexo, religião, convicções filosóficas ou políticas, raça ou classe social.”.

[8]  Art. 7º, CRFB/88. São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social:

XXX – proibição de diferença de salários, de exercício de funções e de critério de admissão por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil;

XXXI – proibição de qualquer discriminação no tocante a salário e critérios de admissão do trabalhador portador de deficiência;

XXXII – proibição de distinção entre trabalho manual, técnico e intelectual ou entre os profissionais respectivos;

XXXIV – igualdade de direitos entre o trabalhador com vínculo empregatício permanente e o trabalhador avulso

Art. 12,  § 2º, CRFB/88. A lei não poderá estabelecer distinção entre brasileiros natos e naturalizados, salvo nos casos previstos nesta Constituição.

Art. 14, CRFB/88. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:

Art. 19, CRFB/88. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

III – criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si.

Art. 37, CRFB/88. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

X – a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices;

XIII – é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público;

Art. 150, CRFB/88. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

II – instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos;

Art. 151, CRFB/88. É vedado à União:

I – instituir tributo que não seja uniforme em todo o território nacional ou que implique distinção ou preferência em relação a Estado, ao Distrito Federal ou a Município, em detrimento de outro, admitida a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico entre as diferentes regiões do País;

Art. 152, CRFB/88. É vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer diferença tributária entre bens e serviços, de qualquer natureza, em razão de sua procedência ou destino.

Art. 206, CRFB/88. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:

I – igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;

[9] Lei em sentido lato, remetendo à Constituição, Código, norma e etc…

[10] No âmbito de um Estado Social de Direito – e o consagrado pela nossa evolução constitucional não foge à regra – os direitos fundamentais sociais constituem exigência inarredável do exercício efetivo das liberdades e garantia da igualdade de chances (oportunidades), inerentes à noção de uma democracia e um Estado de Direito de conteúdo não meramente formal, mas sim, guiado pelo valor da justiça material. (SARLET; 2009, ps. 61-63)

[11] “A expressão “ação afirmativa” teve origem nos Estados Unidos nos anos 1960. Os norte-americanos viviam um momento de reivindicações democráticas internas, expressas principalmente no movimento pelos direitos civis, cujo foco era a extensão da igualdade de oportunidade a todos. O movimento negro surge naquele período como uma das principais forças atuantes, apoiado por liberais e progressistas brancos, unidos na defesa de direitos. É nesse contexto que a ideia de uma ação afirmativa se desenvolve, exigindo que o Estado, assumisse uma postura ativa”, como explica Gislene Vaz (2008, p. 36).

[12] “Pode-se conceituar a discriminação positiva como políticas, de caráter temporário ou definitivo, concebidas tanto pelo poder público como pela iniciativa privada, de forma compulsória ou voluntária, direcionadas para uma determinada parcela da população excluída socialmente, em função da sua origem, raça, cor, gênero, compleição física ou mental, idade, etnia, opção sexual, religião, ou condição econômico-social, as quais objetivam corrigir ou, ao menos, minimizar as distorções ocorridas no passado e propiciar a igualdade de tratamento e de oportunidades no presente, em especial às relacionadas às áreas da educação, da saúde e do emprego” (MADRUGA; 2005, p. 62).

[13] Dentre eles: implantação de cotas em universidades, as cotas no serviço público, a criação de leis de acesso a empregos por alguns setores da sociedade, como deficientes, por exemplo.

[14] O sistema proporcional, nas palavras de José Jairo Gomes (2011, p. 107): “visa distribuir entre as múltiplas entidades públicas as vagas existentes nas Casas Legislativas, tornando equânime a disputa pelo poder e, principalmente, ensejando a representação dos grupos minoritários. Por isso, o voto tem caráter dúplice ou binário, de modo que votar no candidato significa igualmente votar no partido (= voto de legenda); também é possível votar tão-só na agremiação. Assim, tal sistema não considera somente o número de votos atribuídos ao candidato, como no majoritário, mas sobretudo os endereçados à agremiação. Pretende assegurar a presença no Parlamento do maior número de grupos e correntes que integram o eleitorado. Prestigia a minoria”.

[15] Art. 10, Lei n. 9.504/97.  Cada partido ou coligação poderá registrar candidatos para a Câmara dos Deputados, a Câmara Legislativa, as Assembleias Legislativas e as Câmaras Municipais no total de até 150% (cento e cinquenta por cento) do número de lugares a preencher, salvo:

[16] Superior Tribunal de Justiça. Informações e dados estatísticos sobre as eleições 2014. Brasília: Tribunal Superior Eleitoral, 2014. Disponível em: <http://www.tse.jus.br/hotsites/catalogo-publicacoes/pdf/informacoes_dados_estatisticos_eleicoes_2014_web.pdf>. Acesso em: 01 fev 2018.

[17] Superior Tribunal de Justiça. Informações e dados estatísticos sobre as eleições 2014. Brasília: Tribunal Superior Eleitoral, 2014. Disponível em: <http://www.tse.jus.br/hotsites/catalogo-publicacoes/pdf/informacoes_dados_estatisticos_eleicoes_2014_web.pdf>. Acesso em: 01 fev 2018.

[18] Disponível em: http://www1.folha.uol.com.br/poder/2017/09/1918964-cotas-para-candidatas-mulheres-nao-bastam-indica-pesquisa.shtml.

[19] Neste instante, aproveito para salientar que o objetivo deste artigo é incutir uma reflexão sobre a necessidade de implantação da política de cotas apenas no Poder Legislativo, porque este é o único (exceto pelos cargos de Senador) em que a eleição ocorre no sistema proporcional e existe mais de uma vaga.

Como as eleições para os cargos do Poder Executivo disputam apenas uma vaga, não seria possível, portanto, implementar a sistemática idealizada sem inviabilizar a escolha do candidato favorito pela população, que é, em última análise, o que visa o sistema majoritário.

[20] Art. 101, ADCT. É assegurado a cada gênero, masculino e feminino, percentual mínimo de representação nas cadeiras da Câmara dos Deputados, das Assembleias Legislativas, da Câmara Legislativa do Distrito Federal e das Câmaras Municipais, nas 3 (três) legislaturas subsequentes à promulgação desta Emenda Constitucional, nos termos da lei, vedado patamar inferior a:

I – 10% (dez por cento) das cadeiras na primeira legislatura;

II – 12% (doze por cento) das cadeiras na segunda legislatura; e

III – 16% (dezesseis por cento) das cadeiras na terceira legislatura.

  • 1° Caso o percentual mínimo de que trata o caput não seja atingido por determinado gênero, as vagas necessárias serão preenchidas pelos candidatos desse gênero com a maior votação nominal individual dentre os partidos que atingiram o quociente eleitoral.
  • 2° A operacionalização da regra prevista no § 1° dar-se-á, a cada vaga, dentro de cada partido, com a substituição do último candidato do gênero que atingiu o percentual mínimo previsto no caput pelo candidato mais votado do gênero que não atingiu o referido percentual.
  • 3° Serão considerados suplentes os candidatos não eleitos do mesmo gênero dentro da mesma legenda, obedecida a ordem decrescente de votação nominal.”

Art. 2° Esta Emenda à Constituição entra em vigor na data de sua publicação.

[21] Elencar os grupos sociais que devem ser contemplados com a modificação da realidade não é fácil. Embora se tenha noção de que a comunidade LGBT ou que os afetos à religiões cujas práticas são pouco usuais, por exemplo, também mereçam atenção, seu destaque do restante da população não seria fácil para fins de aplicação da nova disposição.

Com efeito, qualquer um poderia se autodeclarar gay ou praticante de umbanda, por exemplo, mas auferir a autenticidade da declaração, de outro turno, seria praticamente contar com a confiança –, o que não se pode permitir.

Desse modo, até que seja desenvolvido um método apropriado para delimitar quais são as pessoas que realmente possuem uma dada orientação sexual ou que tenham fé em determinada crença, as modificações sugeridas precisam ser pontuais.

[22] A localização da norma ADCT possui uma razão de ser: em sendo a transitoriedade das políticas afirmativas umas das suas características mais latentes, a ideia de um método de discriminação positivo pensado para durar indefinidamente não se justifica na prática.

[23] Inteiro teor disponível no seguinte sítio eletrônico: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=1724716>.

Artigo publicado na Revista Artigo Jurídico,  ano I, nº 4 de 20 de março de 2018.

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